3194 SAYILI YASANIN 18.MADDESİ UYGULAMASI SONUCU FAZLA KESİLEN DOP NEDENİYLE TAŞINMAZ BEDELİNİN TAHSİLİ

T.C
Hukuk Genel Kurulu

2017/2019 E. , 2018/1589 K.

“İçtihat Metni”
MAHKEMESİ :Asliye Hukuk Mahkemesi

Taraflar arasındaki “3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesinin uygulanması sonucu fazla kesilen DOP nedeniyle tazminat” davasından dolayı yapılan yargılama sonunda Kayseri 3. Asliye Hukuk Mahkemesince, görevsizlik nedeniyle davanın usulden reddine dair verilen 04.11.2014 tarihli ve 2014/305 E., 2014/409 K. sayılı karar, davacılar vekili tarafından temyiz edilmekle, Yargıtay 5. Hukuk Dairesinin 17.03.2016 tarihli ve 2016/785 E., 2016/5393 K. sayılı kararı ile;
“…Dava, 3194 sayılı Yasanın 18.maddesi uygulaması sonucu fazla kesilen DOP nedeniyle taşınmaz bedelinin tahsili istemine ilişkindir.
Mahkemece, davaya bakmanın idari yargının görevi dahilinde olduğundan bahisle, yargı yolunun caiz olmaması nedeniyle dava dilekçesinin usulden reddine karar verilmiş; hüküm, davacılar vekilince temyiz edilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun 17/son maddesine göre bedel takdirleri ve bu bedele itiraz şekilleri 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine tabidir.
Bedele ilişkin değerlendirme 2942 sayılı Kanun hükümlerine göre yapılacağından 2942 sayılı Kanunun 37. maddesi uyarınca adli yargı görevlidir.
Bu nedenle işin esasına girilerek karar verilmesi gerekirken, yazılı şekilde görevsizlik kararı verilmesi,
Doğru görülmemiştir…”
gerekçesiyle karar bozularak dosya yerine geri çevrilmekle yeniden yapılan yargılama sonunda mahkemece önceki kararda direnilmiştir.

HUKUK GENEL KURULU KARARI

Hukuk Genel Kurulunca incelenerek direnme kararının süresinde temyiz edildiği anlaşıldıktan ve dosyadaki belgeler okunduktan sonra gereği görüşüldü:
Dava, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesinin uygulanması sonucu fazla kesilen DOP nedeniyle tazminat istemine ilişkindir.
Davacılar vekili müvekkillerinin muris Kazım Topgaç’ın mirasçıları olduklarını, murisin Kayseri ili Kocasinan ilçesi Kirişhane mevkii 620 ada 18 parsel sayılı taşınmazda 4/240 oranında 171 m2’lik hissesinin bulunduğunu, söz konusu taşınmaza davalı … tarafından imar uygulaması yapıldığını ve 3452 ada 2 parselde 62,23 m2’lik hisse verildiğini, taşınmazda alınabilecek bedelsiz pay oranının azami %40 olmasının gerektiğini, ancak bu hususa uyulmadan çok fazla bir oranda kesinti yapıldığını, taşınmazın şehir merkezine yakın olduğunu ve her türlü belediye hizmetinden yararlandığını ileri sürerek fazlaya ilişkin hakları saklı kalmak kaydıyla 10.000TL tazminatın dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davalı …’ndan tahsiline karar verilmesini talep etmiştir.
Davalı … vekili Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarından da anlaşılacağı üzere hukuki el atmanın bulunduğu durumlarda davaya idari yargı yerinde bakılması gerektiğini, kadastro kayıtlarında dava konusu taşınmazda hissenin 4/480 olduğunu ve fazla DOP kesintisi yapılmadığını, kaldı ki taşınmazın 30.000 m2’nin üzerinde büyük bir yeşil alan üzerinde yer alması durumunda sorumluluğun Büyükşehir Belediye Başkanlığına ait olacağını, bu nedenle davanın husumet yokluğu nedeniyle reddinin gerektiğini, yine davacıların taşınmaz için istedikleri bedelin yüksek olduğunu belirterek esas yönünden de davanın reddinin gerektiğini savunmuştur.
Mahkemece idare tarafından kamu gücü kullanılmak suretiyle resen ve tek yanlı biçimde tesis edilen uygulama işlemlerinden kaynaklanan zararların tazmini istemiyle açılan davaların 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1. fıkrasının b bendi uyarınca idari yargı yerinde çözümlenmesinin gerektiği, Uyuşmazlık Mahkemesi’nin bu yönde kararlarının bulunduğu, eldeki davada da ihtilafın 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesinin uygulanması sırasında fazla kesilen DOP nedeniyle tazminata yönelik olduğu, bu itibarla davaya idari yargı yerinde bakılması gerektiği gerekçesiyle görevsizlik nedeniyle davanın usulden reddine karar verilmiştir.
Davacılar vekilinin temyizi üzerine hüküm Özel Dairece, yukarıda açıklanan gerekçelerle bozulmuştur.
Yerel mahkemece önceki karardaki gerekçeler tekrar edilmek suretiyle direnme kararı verilmiştir.
Direnme kararı davcılar vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Direnme yoluyla Hukuk Genel Kurulu önüne gelen uyuşmazlık; 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesinin uygulanması sonucu fazla kesilen DOP nedeniyle tazminat istemiyle açılan eldeki davada adli yargı yerinin mi yoksa idari yargı yerinin mi görevli olduğu noktasında toplanmaktadır.
Konunun açıklığa kavuşturulması için öncelikle kamulaştırmasız el koyma kavramı ve ilgili yasal düzenlemelerin incelenmesinde yarar bulunmaktadır.
Kamulaştırmasız el koyma kavramı, 6830 sayılı İstimlâk Kanunu’nun yürürlüğe girdiği 09 Ekim 1956 tarihinden sonraki olgular için söz konusu olup; bu tarihten önceki el koymalar, 05.01.1961 gününde kabul edilen 221 sayılı Amme Hükmi Şahıslar veya Müesseseleri Tarafından Fiilen Amme Hizmetlerine Tahsis Edilmiş Gayrimenkuller Hakkındaki Kanun ile “Kamulaştırılmış” sayılmıştır.
Gerek 6830 sayılı İstimlâk Kanunu’nda gerekse bu Kanunu kaldırarak kamulaştırma konusunda yeni ilkeler getiren 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nda; kamulaştırma yapılmaksızın taşınmaz malına el konulan kimsenin, uğradığı zarar ve ziyan ile mülkiyet hakkının kullanılmasından doğan malın özüne bağlı hangi davaları açabileceği konusunda bir düzenleme getirilmemişti. Taşınmazına kamulaştırmasız el konulan kimsenin, ilgili kamu tüzel kişisi aleyhine el atmanın önlenmesi davası açabileceği gibi tazminat verilmesini de isteyebileceği, 16.05.1956 gün ve 1/6 sayılı İçtihadı Birleştirme Kararı ile çözüme bağlanmıştır.
Bu noktada, 04.11.1983 tarihinde kabul edilip 08.11.1983 gününde yürürlüğe giren 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 38. maddesinde, kamulaştırmasız el koymadan kaynaklanan davalarda süre yönünden yirmi yıllık bir sınırlama getirilmiş ise de; bu hükmün, Anayasa Mahkemesinin 04.11.2003 tarihli Resmî Gazetede yayımlanan 10.04.2003 gün ve 2002/112 Esas, 2003/33 Karar sayılı kararıyla iptal edilmesi sonucu, idarenin kamulaştırmasız el koyma işlemine karşı hak sahiplerinin dava hakkını yirmi yıl ile sınırlayan hak düşürücü süre ortadan kalkmıştır.
Anayasa Mahkemesinin iptal kararının yürürlüğe girdiği 04.11.2003 tarihinden sonra ve bu tarihten önceki yirmi yıl içinde taşınmazlarına kamulaştırmasız el konulanların, idare aleyhine tazminat ve elatmanın önlenmesi istemiyle süreye bağlı olmaksızın dava açmalarının önünde yasal bir engel bulunmadığı gibi; iptal kararının yürürlüğe girdiği tarihten önceki yirmi yıldan daha önce taşınmazlarına kamulaştırmasız el konulanların hak ve durumları da, 30.06.2010 tarihinde yürürlüğe giren 18.06.2010 gün ve 5999 sayılı “Kamulaştırma Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” ile 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na geçici 6. madde eklenmiş ve malikçe tazmin talebinde bulunulması hâlinde öncelikle uzlaşma yoluna gidilmesi, uzlaşma temin edilemeyen hâllerde dava yoluna gidilebileceği öngörülmüştür. Bu madde ile ilk defa kamulaştırmasız el koyma kavramına kanunlarda yer verilmiş bulunmaktadır.
Bu düzenlemeden sonra 25.02.2011 tarihinde yayımlanan 6111 sayılı “Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”un geçici 2. maddesi ile “ Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren onbeş yıl süreyle geçerli olmak üzere; 04.11.1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun geçici 6’ncı maddesi hükmü, 04.11.1983 tarihinden sonraki kamulaştırmasız el koyma işlemlerine de uygulanır. Ancak, bu tarihten sonraki kamulaştırmasız el koyma işlemleri sebebiyle açılan tazminat davalarında verilen ve kesinleşen mahkeme kararlarına istinaden 2942 sayılı Kanunun geçici 6’ncı maddesinin yedinci fıkrası uyarınca ödemelerde kullanılmak üzere, ihtiyaç olması hâlinde, idarelerin yıllık bütçelerinde sermaye giderleri için öngörülen ödeneklerden ayrıca yüzde beş pay ayrılır” hükmü getirilmiştir.
Ne var ki, anılan bu madde, Anayasa Mahkemesinin 01.11.2012 Tarih, 2010/83 Esas, 2012/169 Karar sayılı ilamı ile iptal edilmiş ve iptalin 30.05.2013 tarihinde yürürlüğe gireceği karar altına alınmıştır.
Anayasa Mahkemesinin iptal kararı üzerine, 30.05.2013 tarihinde kabul edilip 11.06.2013 günlü Resmî Gazete yayımlanarak yürürlüğe giren 6487 sayılı “Bazı Kanunlar ile 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”un 21. maddesi ile 04.11.1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun geçici 6. maddesinde değişiklik yapılmıştır.
Diğer taraftan, kamulaştırmasız el koyma müessesesi, mülkiyet hakkının özüne dokunan bir işlemdir. Kamulaştırmada, yöntem olarak Anayasa ve kanunlara uygun bir kamulaştırma işlemi yapılması söz konusu iken, kamulaştırmasız el koymada usulüne uygun bir kamulaştırma işleminden söz edilmesi olanaklı değildir.
Ancak, kamulaştırmasız el koyma ile kamulaştırmanın konu, amaç ve yetki yönüyle benzer yönleri bulunmaktadır. Her iki müessesenin de oluşması için, kamulaştırma yapmaya yetkili devlet kamu tüzel kişileri veya kamu kurumları tarafından kamulaştırma işleminin yapılması veya kamulaştırmasız el konulmuş olması gereklidir. Kamulaştırmasız el koymada da, kamulaştırmada olduğu gibi, taşınmazın edinilmesinde kamu yararının bulunması zorunludur. Gerek kamulaştırmanın gerekse kamulaştırmasız el koymanın konusu sadece özel mülkiyette bulunan taşınmaz mallardır.
Yukarıda açıklandığı üzere, kamulaştırmasız el koyma müessesesi mülkiyet hakkının özüne dokunan ve onu ortadan kaldıran bir niteliğe sahip olmakla birlikte, çağdaş bir yaklaşımla ve sosyal devlet ilkesi gereği olarak uygulamada, taşınmaz malikine, dava yoluyla mülkiyetin bedele çevrilmesi ya da idarenin hakkın özünü zedeleyen el koyma eylemine son verilmesi yolu açılmıştır.
Kamulaştırmasız el atma hâlinde kamu kurumu, Kamulaştırma Kanununa uygun hareket etmeden, ferdin malını elinden almış olması sebebiyle kanunsuz bir harekette bulunmaktadır. Bu bakımdan dava, mülkiyete tecavüzün önlenmesi veya haksız fiil neticesinde meydana gelen zararın tazmini davasıdır (11.02.1959 gün, E:1958/17, K:1959/15 sayılı Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı gerekçesinden).
İlgili yasal düzenlemelere bakılacak olursa;
Modern mülkiyet anlayışında mülkiyet hakkı yetki ve ödevlerden oluşmaktadır. Malikin hem yetkileri, hem de yakınlarına ve topluma karşı ödevleri bulunmaktadır. Modern mülkiyet anlayışına göre, hakkın kapsamında yer alan ödevler, mülkiyet hakkına yabancı, ona dıştan ve sonradan yükletilen sınırlamalar olarak kabul edilmemeli, aksine bunları, kamu yararı amacıyla malike yükletilen ve mülkiyet hakkını oluşturan ödevler olarak düşünmelidir.
Görülmektedir ki, mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz. Mülkiyet ancak kanunla ve kamu yararı amacı ile sınırlandırılabilir. Başka bir deyişle, kanun koyucunun malikin yetkilerini sınırlamak yetkisi, 1982 Anayasası’nın 35. maddesinin 2. fıkrasında sınırlandırılmıştır. Bu sınırlandırmanın özü “kamu yararı”, şekli ise “kanun” dur. Kanun koyucunun mülkiyet üzerinde yaptığı sınırlamalar bu hakkın özüne dokunamaz.
1982 Anayasasında modern mülkiyet anlayışı benimsenmiştir ve 1982 Anayasası mülkiyet hakkına saygılı ve bu hakkı koruyan bir rejimi öngörmektedir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın, “Mülkiyet Hakkı” başlıklı 35. maddesi:
“Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”
Düzenlemesini getirmiştir. 35. maddede mülkiyet hakkı üç aşamalı bir anlatımla açıklanmıştır:
Birinci fıkrasında “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir” denilerek bu hakkın varlığı anayasal bir hak olarak saptanmıştır. Böyle bir hak sahibi bu şeylerin mülkiyetini kazanabilir. Ona sahip olabilir. Mülkiyetinde olan şeyi dilediği gibi kullanabilir. Başkalarının o şeye el koyması durumunda onun el koymasının önlenmesini ve bu hakkının korunmasını dava yolu ile isteyebilir.
Mülkiyet hakkının bu görünümü kural olarak sınırsız ve kısıtlamasızdır.
Kutsal, sınırlamasız ve kısıtlamasız görünen bu hak anılan maddenin 2. ve 3. fıkraları ile genel bir sınırlamaya bağlı kılınmıştır.
İkinci fıkra uyarınca: “Bu haklar ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir”. Demek ki kamu yararı olan yerde veya bu amaçla kullanma gereksiniminde mülkiyet hakkı sınırlanabilir. Ancak bu sınırlama da kanunla yapılabilir. Kanunsuz olarak burada kamu yararı vardır, denilerek herhangi bir kamu kurumu veya tüzel kişisi mülkiyet hakkına herhangi bir sınırlama koyamaz. Öyle ise bu fıkranın içeriğine göre ancak kamu yararı bulunduğu durumlarda ve kanuna tutunarak sınırlama yapılabilir, yasal bir dayanak olmadan kamu yararı olsa bile mülkiyet hakkına el uzatılamaz. Kanunun olanak tanıdığı yerde de kamu yararı bulunmalıdır.
Anayasanın 35. maddesinin ikinci fıkrasında kastedilen kamu yararı nedeniyle mülkiyet hakkının sınırlanması, 46. maddede “Kamulaştırma” olarak ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.
Kamulaştırma Kanunu’nun “Kamulaştırma” başlıklı 46. maddesi; “Devlet ve kamu tüzelkişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kamulaştırma bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hâllerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir.
İkinci fıkrada öngörülen taksitlendirmelerde ve herhangi bir sebeple ödenmemiş kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulanır.”
Hükmünü içermektedir.
Ancak, anılan maddede öngörülen koşullar gerçekleştiğinde, mülkiyet hakkına sınırlama getirilmekte ve karşılığı ödenmek suretiyle malı elinden zorla alınmaktadır.
1982 Anayasasının 35. maddenin 3. fıkrası, mülkiyet hakkına bir sınırlama daha koymuştur. Bu fıkrada, “Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” ifadeleriyle, mülkiyet hakkı sahibine kendi kendini sınırlaması koşulunun ne olduğunu göstermiştir.
Dikkat edilecek olursa; 1982 Anayasasında mal sahibinin kullanma hakkı, 35. maddenin 2. fıkrasında “kamu yararı”, 3. fıkrasında “toplum yararı” ile sınırlanmış ise de; her iki durumda da, taşınmazın mülkiyetine el uzatılamamakta, sadece kullanma hakkının hangi sınırlarla bağlı olduğu ifade edilmektedir.
Yine Anayasanın “mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağını” içeren 35. maddesi ile Türk Medeni Kanunu’nun 683. maddesi (mülga 743 sayılı TKM m. 618) hükümlerinin birlikte incelenmesinden varılacak sonuç, Türk Hukukunda mülkiyet hakkının sosyal (modern) mülkiyet anlayışıyla düzenlenmiş olduğudur.
743 sayılı Türk Kanunu Medenisi ve bu Kanunu ilga eden 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun Dördüncü Kitabında ilkin, mülkiyet hakkı düzenlenmiş; ne var ki 683. madde (743 sayılı TKM m. 618) ile bir tanım verilmemiş, sağladığı yetkilerin belirtilmesiyle yetinilmiştir.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun (TMK) “Mülkiyet Hakkının İçeriği” başlıklı 683. maddesine göre;
“Bir şeye malik olan kimse, hukuk düzeninin sınırları içinde, o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisine sahiptir.
Malik, malını haksız olarak elinde bulunduran kimseye karşı istihkak davası açabileceği gibi, her türlü haksız elatmanın önlenmesini de dava edebilir.”
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 683. maddesi (mülga 743 sayılı TKM m. 618) uyarınca, malik, eşya üzerinde ancak hukuk düzeninin sınırları içinde tasarruf edebilecektir. Dolayısıyla mülkiyet, kişilere, eşya üzerinde en geniş yetkiler sağlamakla birlikte, ödevler de yükleyen bir hak olarak kabul edilmektedir. Bu hak, malikin gerek yetkilerini ve gerekse komşularla topluma karşı olan ödevlerini kapsamakta, böylece mülkiyetin özü, yetki ve ödevlerden oluşmaktadır.
Mülkiyet hakkının olumlu içeriğine göre malik, eşyayı eylemli olarak dilediğince kullanma, ondan ve semerelerinden yararlanma, eşyayı zilyedinde bulundurma, satış, bağışlama, nesnel haklar kurma, kişisel haklarla sınırlama gibi, eşya üzerinde dilediğince tasarrufta bulunma yetkileriyle donatılmıştır.
Malikin eşya üzerindeki egemenliği hukuk düzeninin sınırları içinde üçüncü kişilere karşı korunmuş bulunmaktadır. 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 683. maddesine (mülga 743 sayılı TKM m. 618) göre malik, eşyayı hukuka aykırı olarak elinde bulunduran ya da eşyaya el koyan kişilerden onun geri verilmesini isteyebileceği gibi, yine hukuka aykırı olarak zilyetliğine yapılan el atmaların önlenmesini, taşkınlıkların giderilmesini de isteme hakkına sahiptir.
Bu suretle, mülkiyet hakkının sağladığı yetkilerin müeyyidesi olan dava hakları malike tanınarak mülkiyet korunmuştur. Kanunun deyimiyle, “istihkak ve elatmanın önlenmesi” istemleri mülkiyet hakkından doğup, varlıklarını mülkiyet hakkına ayrılmaz bir biçimde bağlı olarak sürdürürler.
Mülkiyet hakkının içeriğine giren ödevler ise; yapmama, katlanma ve yapma ödevleridir. Komşuluk hukukuna ilişkin ödevler yapmama ödevine, kar, yağmur ve tutulamayan kaynak sularını kabule zorunluluk katlanma ödevine, taşınmaz mallar için vergi, resim ve harç ödeme yükümlülüğü de yapma ödevine örnek olarak gösterilebilir.
Bütün bu anlatılanların ortaya koyduğu sonuç şudur; mülkiyet, toplum yararı ile sınırlı, sahibine gerek yetki ve gerekse ödevler yükleyen kamu ve özel hukuk karakterli kendine özgü bir haktır.
O hâlde, malik mülkiyet hakkına dayanarak, mülkiyete ilişkin yetkilerin kullanılmasında, hukuksal bir nedene dayanılmadan üçüncü kişilerin engellemesi ile karşılaştığı takdirde, el koymanın önlenmesi davası açabilecektir. Açıktır ki, bu gibi davranışlarla ihlal edilen, Anayasal ve yasal bağlamda teminat altına alınmış bulunan mülkiyet hakkıdır.
Burada, davranışların haksız olması ve bir hakka dayanmaması yeterli olup, kusurun bulunması gerekli değildir. Malikin, mülkiyet hakkını engellemenin varlığını ve nedensellik bağının bulunduğunu ispatlaması gerekli ve yeterlidir (Hukuk Genel Kurulunun 15.12.2010 gün ve E:2010/5-662, K:2010/651 sayılı ilamı).
Bununla birlikte, imar planlarının hukuk kuralları arasındaki yeri, imar planlarına hakim olan İlkeler ve doğurduğu hukuki sonuçlara da kısaca değinmekte yerinde olacaktır.
Bir idari fonksiyon olarak planlama, “içeriği ne olursa olsun, önceden saptanmış hedef ya da hedeflere, yine önceden saptanmış sürede ulaşmak için izlenecek yön ve yöntemleri belirleme eylemi” olarak tanımlanmaktadır (Ö. Bozkurt, T. Ergun, S. Sezen, Kamu Yönetimi Sözlüğü, 1. Basım, Ankara 1998, s.206).
Niteliklerine göre planlar, emredici, özendirici ve yol gösterici olmak üzere üçe ayrılırlar. Emredici planlarda; idare, plan ile amaçladığı hedeflere ulaşılmasını şart koşar ve tüm kesimler buna uymak zorundadır.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Planların Hazırlanması Ve Yürürlüğe Konulması” başlıklı 8. maddesi;
“Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur.
b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar.”
Şeklinde düzenlenmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8. maddesi gereğince, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde belediyeler, dışında ise valiliklerce (İl Özel İdarelerince) yapılması zorunlu kılınan imar planları (nazım ve uygulama imar planları) emredici planlardandır (H. Kalabalık, İmar Hukuku, Ankara 2005, s.63).
İmar planlamasının amacı, belediye ve mücavir alanlar ile bu alanların dışında, kamu ve toplum yararını gerçekleştirecek hukuki çerçevenin oluşturulmasıdır.
Bu amacın gerçekleştirilmesinde hukuki boyut, başta Anayasa olmak üzere, İmar Kanunu, diğer ilgili kanunlar ve imar yönetmelikleri olup; planlama mevzuatının amacı, Anayasanın belirlediği ilke ve hedefler doğrultusunda kamu yararını sağlamak olmalı, planlar da aynı ilke ve hedefler doğrultusunda uygulanmalıdır.
İmar planları, hemen hemen tüm hukuk sistemlerinde yerel planların yapılması ve uygulanması sırasında uyulması gerekli görülen ilkeleri taşıması gerekli olup; “açıklık”, “genellik”, “üst dereceye bağlılık”, “kamu yararı”, “esneklik”, “geniş kapsamlılık”, “uzun süreli olma”, “bilimsellik” ve “katılım” ilkelerinin yanı sıra, “hukuk devleti” ve “zorunluluk” ilkeleri ayrıca önem arz etmektedir.
Hukuk devleti ilkesi gereğince, imar planları ve bunların uygulanması amacıyla idarece yapılan düzenlemeler keyfi ve indi olmamalı; makul bir şekilde, meşru ve kamusal amaçların gerçekleştirilmesiyle ilgili, Anayasanın ikinci kısmında yer alan temel hak ve hürriyetlerle uyumlu, özellikle 35. maddesi ile güvence altına alınan mülkiyet hakkına saygılı olmalıdır. Ayrıca, idare imar planları ve bunları uygulamak amacıyla idari işlemler yaparken, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak, Anayasa ve kanunlarca belirlenen usullerin takip edilmesi gerekir (H. Kalabalık, age, s.101).
Zorunluluk ilkesi gereğince de, onaylanmış imar planlarının dışına çıkılması olanaklı değildir. Bu planlar, herkes için uyulması zorunlu belgelerdendir. Diğer bir ifadeyle, kesinleşen yerel planlar, idare ve vatandaşlar açısından bağlayıcı hukuki sonuç doğurur. Kent ya da kasabaların mevcut durumunda bir takım değişiklikler meydana getirmek amacında olan yerel planların bu amaca ulaşılabilmeleri için, planlarca getirilen yükümlülüklerin ilgili idareler, vatandaşlar ve devlet tarafından mutlaka yerine getirilmeleri zorunludur. Yerel planların kabul edilmesinden sonra ilgili idare için bunları uygulamak zorunluluğu doğar (H. Kalabalık, age, s.118-119).
Denilebilir ki, imar planları onaylanarak bağlayıcılık kazandıktan sonra, idare ve bireyler açısından bir takım hukuki sonuçlar doğurmaktadır. Bir başka ifadeyle imar planları, idare ve halk açısından kimi yükümlülükler meydana getirmekte ve haklarına sınırlamalar koymaktadır. İdare açısından en belirgin yükümlülük, imar planına aykırı davranışta bulunulamamasının yanı sıra, planların uygulanması için gerekli olan imar programlarını ve yönetmelikleri, Kanunda öngörülen süre içerisinde hazırlamaktır (İK m. 10). Belediyelerin, imar programı yapma yükümlülüğünü hiç yerine getirmemeleri hâlinde bunun müeyyidesi, İmar Kanununda öngörülmemiştir.
Aynı Kanunun “İmar Programları, Kamulaştırma Ve Kısıtlılık Hali” başlıklı 10. maddesine göre;
“Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisinde kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur.
İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder.”
Özel hukuk gerçek ve tüzel kişileri açısından ise, imar planlarının onaylanmasından sonra, imar sınırları içinde girecekleri her türlü imar ve yapı faaliyetlerinde imar plan ve imar programlarına uygun davranmak, her türlü yapı için ilgili idareden izin almak ve izin ilkelerine uygun olarak yapı inşa etmek yükümlülüğü doğmaktadır.
İmar Kanunu’nun “İmar Planlarında Umumi Hizmetlere Ayrılan Yerler” başlıklı 13. maddesi “Resmî yapılara, tesislere ve okul, cami, yol, meydan, otopark, yeşil saha, çocuk bahçesi, pazar yeri, hal, mezbaha ve benzeri umumî hizmetlere ayrılan alanlarda inşaata ve mevcut bina varsa esaslı değişiklik ve ilaveler yapılmasına izin verilmez. Ancak imar programına alınıncaya kadar mevcut kullanma şekli devam eder (İptal fıkra: Anayasa Mahkemesinin 29/12/1999 tarih ve E. 99/33, K. 99/51 sayılı kararı ile. R.G.: 29/06/2000 – 24094).
İmar programına alınan alanlarda kamulaştırma yapılıncaya kadar emlak vergisi ödenmesi durdurulur. Kamulaştırmanın yapılması hâlinde durdurma tarihi ile kamulaştırma tarihi arasında tahakkuk edecek olan emlak vergisi, kamulaştırmayı yapan idare tarafından ödenir. Birinci fıkrada yazılı yerlerin kamulaştırma yapılmadan önce plan değişikliği ile kamulaştırmayı gerektirmeyen bir maksada ayrılması hâinde ise durdurma tarihinden itibaren geçen sürenin emlak vergisini mal sahibi öder.
Ancak, parsel sahibi imar planlarının tasdik tarihinden itibaren beş yıl sonra müracaat ettiğinde imar planlarında meydana gelen değişikliklerden ve civarın özelliklerinden dolayı okul, cami ve otopark sahası ve benzeri umumî hizmetlere ayrılan alanlardan ilgili kamu kuruluşunca yapımından vazgeçildiğine dair görüş alındığı takdirde, tüm belirli çevredeki nüfus, yoğunluk ve donatım dengesini yeniden irdeleyerek hazırlanacak yeni imar plânına göre inşaat yapılır. Bu Kanunun yayımı tarihinden önce yapılan imar planlarında, bahsedilen beş yıllık süre bu Kanunun yürürlük tarihinden itibaren geçerlidir (İptal fıkra: Anayasa Mahkemesinin 29/12/1999 tarih ve E. 99/33, K. 99/51 sayılı kararı ile. R.G.: 29/06/2000 – 24094).
Onaylanmış imar planlarında, birinci fıkrada yazılı yerlerdeki arsa ve arazilerin, bu Kanunda öngörülen düzenleme ortaklık payı oranı üzerindeki miktarlarının mal sahiplerince ilgili idarelere bedelsiz olarak terk edilmesi hâlinde bu terk işlemlerinden ayrıca emlak alım ve satım vergisi alınmaz.”
Düzenlemesini içermekte iken,
Kanununun 13. maddesinin birinci fıkrası ile üçüncü fıkrası, Anayasa Mahkemesi’nin 29.12.1999 gün ve 1999/33 Esas 1999/51 Karar sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
Gerekçesi özellikle Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine dayandırılan iptal kararında;
“Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı düzenlenmiştir. Kişinin bir şey üzerindeki hakimiyetini ifade eden mülkiyet hakkı, malike dilediği gibi tasarruf olanağı verdiği ve ona özgü olduğundan mutlak haklar arasındadır.
Anayasa’nın 35. maddesinde, ‘Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz’ kuralına yer verilmiş, temel hak ve özgürlüklerin sınırını gösteren 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, millî egemenliğin, Cumhuriyetin, millî güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın korunması amacı ile ve ayrıca Anayasanın ilgili maddelerinde öngörülen özel sebeplerle, Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak kanunla sınırlanabileceği, temel hak ve hürriyetlerle ilgili genel ve özel sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamayacağı ve öngörüldükleri amaç dışında kullanılamayacağı, bu maddede yer alan genel sınırlama sebeplerinin temel hak ve hürriyetlerin tümü için geçerli olduğu belirtilmiştir.
Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup onları büyük ölçüde kısıtlayan veya tümüyle kullanılamaz hâle getiren sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaştığı kabul edilemez. Demokratik hukuk devletinin amacı kişilerin hak ve özgürlüklerden en geniş biçimde yararlanmalarını sağlamak olduğundan yasal düzenlemelerde insanı öne çıkaran bir yaklaşımın esas alınması gerekir. Bu nedenle getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü değil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları hep demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir. Özgürlükler, ancak ayrık durumlarda ve demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde sınırlandırılabilmelidir.
Demokratik bir toplumda temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın gerektirdiğinden fazla olması düşünülemez.
Demokratik hukuk devletinde güdülen amaç ne olursa olsun, kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması ve belli bir özgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da ortadan kaldıracak düzeye vardırılmaması gerekir.
3194 sayılı Kanun’un 13. maddesinin itiraz konusu birinci fıkrasında imar plânlarında, resmî yapı, okul, cami, yol, meydan gibi umumi hizmetlere ayrılan yerlerin, imar programına alınıncaya kadar mevcut kullanma şeklinin devam edeceği öngörülmüştür. Yasa’nın 10. maddesinde de belediyelerin, imar plânlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde bu planı uygulamak üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlayacakları belirtilmiş, ancak Yasa’da bu plânların tümünün hangi süre içinde programa alınarak uygulanacağına ilişkin bir kurala yer verilmemiştir.
13. maddenin birinci fıkrası uyarınca imar planlarında umumi hizmetlere ayrılan yerlerin mevcut kullanma şekillerinin ne kadar devam edeceği konusundaki bu belirsizliğin, kişilerin mülkiyet hakları üzerinde süresi belli olmayan bir sınırlamaya neden olduğu açıktır.
İmar planlarının uygulamaya geçirilmesindeki kamusal yarar karşısında mülkiyet hakkının sınırlanmasının demokratik toplum düzeninin gerekleriyle çelişen bir yönü bulunmamakta ise de, itiraz konusu kuralın neden olduğu belirsizliğin kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkını kullanılamaz hâle getirmesi, sınırlamayı aşan hakkın özüne dokunan bir nitelik taşımaktadır.
İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi de 23.09.1981 günlü Sporrong ve Lonnroth kararında, kamulaştırma izni ile inşaat yasağının uzun bir süre için öngörülmüş olmasının, toplumsal yarar ile bireysel menfaat arasındaki dengeyi bozduğu sonucuna varmıştır.” İfadeleri ile iptali istenen maddelerin Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır. Söz konusu bu kararda; kamulaştırma yapılacağı gerekçesiyle yapı yasağı getirilen Sporrong’a ait taşınmazın yirmi beş yıl, Lönnroth’a ait taşınmazın ise on iki yıl boyunca inşaat yasaklarına konu olduğu, bu izin ve yasaklar sonucunda taşınmazı satma, kiralama, kullanma, yararlı değişiklikler yapma gibi mülkiyet hakkının sahibine verdiği yetkileri kullanma konusunda sıkıntı çektikleri ileri sürülerek yapılan başvuruda, “olayda mülkiyet hakkına doğrudan el konulmadığı ama verilen izin ve getirilen yasakların el konulma sonucunu doğurduğu, bunun da hakkın özüne dokunduğu” sonucuna ulaşmıştır.
Ne var ki; Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararında, kişilerin mülkiyet hakları üzerinde “süresi belli olmayan bir sınırlama” olarak nitelendirilen imar plan ve programlarının hangi sürede tamamlanacağına ilişkin mevcut yasal belirsizlik devam etmekte olup; 3194 sayılı Kanunun 13. maddesinin iptal edilen fıkralarında yer alan kısıtlamaların, eylemli olarak uygulandığı açıktır.
Esasen, imar planlarında umumi hizmetlere ayrılan alanlarda bulunan parsel maliklerinin mağduriyetlerine neden olunduğu düşüncesiyle, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 13. maddesinin hâlen yürürlükte bulunan ikinci fıkrasında, kamulaştırma yapılıncaya kadar emlak vergisi ödemeleri durdurulmuştur. Bu uygulamanın, mal sahibinin tasarruf hakkının, dolayısıyla mülkiyetinin sınırlandırılması sonucu oluşan mağduriyetin giderilmesine yönelik olduğu kuşkusuzdur.
Aynı Kanunun “Kamulaştırmadan arta kalan kısımlar” başlıklı 17. maddesine göre;
“Belediye veya valilik, kendi malı olan veya imar planlarının tatbiki sonucu kamulaştırmadan artan parçalarla, istikameti değiştirilen veya kapanan yol ve meydanlarda hasıl olan sahalardan müstakil inşaata elverişli olmayan parçaları, bitişiğindeki arsa veya bina sahibine bedel takdiri suretiyle satmak, gayrimenkul sahiplerinin yola giden yerlerden dolayı tahakkuk eden istihkaklarını bedel takdiri suretiyle değiştirmek ve komşu gayrimenkul sahibi takdir edilen bedelle satın almaktan imtina ederse, şüyulandırıp satmak suretiyle imar planına uygunluğunu temin eder.
Bunlardan müstakil inşaata elverişli olanları, kamu yararı için, belediye veya valilikçe yeri alınan şahısların muvafakatları hâlinde istihkaklarına karşılık olarak bedel takdiri ve icabında denklik temini suretiyle değiştirmeye belediye ve valilik yetkilidir.
Ayrıca belediye veya valilikler ile şüyulu olan müstakil inşaat yapmaya müsait bulunan imar parsellerinde, belediye veya valilikler, hisselerini parselin diğer hissedarlarına bedel takdiri suretiyle satmaya, ilgililer satın almaktan imtina ederse, şüyuun izalesi suretiyle sattırmaya yetkilidir.
Bu maddeye göre bedel takdirleri ve bu bedellere itiraz şekilleri 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre yapılır.”
Yine İmar Kanunu’nun “Düzenleme Ortaklık Payı”nı düzenleyen 18. maddesinin 2. fıkrası ise;
“Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkını geçemez.” hükmünü içermekte olup, düzenleme ortaklık payı, kadastral nitelikteki parsellerin yapılaşmaya uygun parseller haline getirilmesi ve imar uygulaması yapılmasından dolayı taşınmazlarda meydana gelen değer artışının kamu idaresince geri alınması yönünde bir işlemdir. Kamu idaresince düzenlemeye giren arazi ve arsaların % 40’ına kadar düzenleme ortaklık payı kesilebileceği İmar Kanunu’nun imar uygulama işlemlerinin ilkelerindedir.
İmar uygulaması sonucu düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan yol, meydan, park, genel otopark, yeşil saha gibi umumi hizmetlere ayrılan ve tescile tabi olmayan alanlar ile cami, karakol yerleri ile ilgili tesisler için kullanılmak üzere, düzenleme dolayısıyla 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesinde 03.12.2003 tarih ve 5006 sayılı Kanun’la yapılan değişiklik uyarınca meydana gelen değer artışları karşılığında düzenlemeye tabi tutulan taşınmazların % 40’ına kadar düzenleme ortaklık payı kesilebilir. Düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılabilmesi için imar planlarının yapılmış olması yeterli olmayıp, yine 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesi kapsamında ve 2981 sayılı Kanun kapsamında imar uygulamaları yapılması zorunludur.
Taşınmazların genel hizmetler için ayrılması gereken yerlerin toplamı düzenleme ortaklık payı oranından fazla çıkması durumunda 02.11.1985 günlü Resmî Gazetede yayınlanan İmar Kanununun 18 İnci Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi Ve Arsa Düzenlenmesi İle İlgili Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri gereği olarak % 40’ı aşan kısımlar yönünden öncelikle varsa belediye arsaları bu işe ayrılacaktır. Belediye arsalarının yetmediği durumlarda uygulama bölgesinde bulunan hazine ve il özel idaresi mülkiyetinde bulunan meydan, yol, park, yeşil alan, otopark, toplu taşıma istasyonları ve terminal gibi genel hizmetlere rastlayan parseller belediyeye devredilerek uygulamaya dâhil edilmesi gerekecektir. Kamu alanlarının daha fazla olması durumunda fazla kısım 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununu değiştiren 4650 sayılı Kanun gereğince kamulaştırma yoluna gidilmesi gerekecektir.
Düzenleme ortaklık payı olarak alınan kısımların düzenlemeye tabi tutulan taşınmazlar bakımından düzenleme alanı olarak kullanılacağı, bu kesilen kısımların başkaca bir amaç için kullanılamayacağı İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 3. fıkrasında açıkça dile getirilmektedir.
Bunun yanında Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararları incelenecek olursa: Türkiye’nin 18 Mayıs 1954 tarihinde onaylamış olduğu Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi başlangıçta mülkiyete ilişkin bir kural içermemekle birlikte, Sözleşmenin yürürlüğe girmesinden önce mülkiyet hakkının da yer almasına yönelik bir protokol oluşturulmuş ve İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme’ye Ek Protokol imzalanmıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Eki Birinci Protokolün “Mülkiyetin Korunması” başlıklı 1. maddesi:
“Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.
Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.”
şeklinde bir düzenlemeye yer verilmiştir.
Buna göre Protokolün birinci maddesi mülkiyetin korunmasını düzenlemekte olup; bu madde üç kuraldan oluşmaktadır. Bu kuralların ilki mülkiyet hakkına saygı duyulması biçiminde genel ilkedir. İkincisi mülkiyet hakkından kamu yararı nedeniyle hukuka uygun olarak yoksun bırakılmasının meşruluğu ilkesidir ve nihayet üçüncüsü, mülkiyet hakkının kamu yararına uygun olarak kullanılmasının düzenlemesinin yine meşru bir müdahale sayılacağı ilkesidir.
Bu bağlamda kamulaştırmasız el koyma iddiaları Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi önünde ileri sürüldüğü zaman, Mahkeme meşru müdahalelerin olup olmadığını incelemekte, meşru bir müdahale yoksa mülkiyet hakkına saygı duyulmadığına ve hakkın ihlal edildiğine karar vermektedir.
Diğer yandan, 16.5.1956 gün ve 1/6 sayılı Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararında da;
“Usulü dairesinde istimlak muamelesine tevessül edilmeksizin gayrimenkulü yola kalbedilen şahsın, esas itibariyle, gayrimenkulünü yola kalbeden amme hükmi şahsiyeti aleyhine meni müdahale davası açmağa hakkı olduğuna, ancak dilerse bu fiili duruma razı olarak, mülkiyet hakkının amme hükmi şahsiyetine devrine karşılık gayrimenkulünün bedelinin tahsilini de dava edebileceğine ve isteyebileceği bedelin de mülkiyet hakkının devrine razı olduğu tarih olan dava tarihindeki bedel olduğuna 16.05.1956 tarihinde ilk toplantıda ittifakla karar verildi.”
şeklinde bir değerlendirme yapıldığı görülmektedir.
Son olarak İdari Yargılama Usulü Kanunu’na değinilecek olursa,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, “İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları”nın idari yargıda görüleceği hükme bağlanmıştır. Buna göre, özel kanunlarda adli yargının görevli olduğu belirtilmedikçe, idari işlem ve eylemlerden kaynaklanan tazminat davalarının görüm ve çözümü idari yargının görev alanına girmektedir.
Bununla birlikte Türk Hukukunda, Fransız uygulamasının etkisiyle idarenin, hiçbir hukuki temeli bulunmayan bazı eylemlerinden doğan zararların tazmininin idari yargıda değil, adli yargıda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir. Bu eylemler, şeklen idareden sadır olmalarına rağmen eylemlerdeki ağır hukuksuzluk, bunların fonksiyonel açıdan idari eylem olma niteliğini ortadan kaldırmakta ve fiili yola dönüştürmektedir. Bu derece ağır hukuksuzluklar içeren fiiller, öteden beri idari eylem olarak değil haksız fiil olarak yorumlanmakta ve uygulanmaktadır.
Yukarıda yapılan açıklamalardan sonra somut olaya gelindiğinde;
Dava konusu 620 ada 18 parsel sayılı taşınmazda 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesi uyarınca … tarafından yapılan imar uygulaması sırasında %40 Düzenleme Ortaklık Payı (DOP)’ından daha fazla oranda Düzenleme Ortaklık Payı Kesintisi yapıldığı anlaşılmaktadır.
İdarenin bu işlemi sonucu davacıların dava konusu hisse üzerindeki mülkiyeti sona ermiş olacaktır. İdarenin söz konusu eyleminden kaynaklanan tazminat davalarında adli yargı görevli olduğundan eldeki davaya da adli yargı mercilerince bakılması gerekir.
Hukuk Genel Kurulunda yapılan görüşmeler sırasında imar uygulaması neticesinde taşınmazın arazi vasfını yitirerek arsa vasfına dönüştüğü, eldeki davada fiili el koymanın bulunmadığı ancak hukuki el koymanın söz konusu olduğu, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesi hükmü uyarınca Kocasinan Belediye Başkanlığınca tesis edilen dava konusu işlemin kamu gücüne dayalı, re’sen ve tek yanlı idari bir işlem niteliğinde bulunduğu, dolayısıyla davanın idari yargıda görülmesi gerektiği, bu yön dikkate alındığında yerel mahkeme direnme kararının yerinde olduğu ve onanması gerektiği görüşü ileri sürülmüş ise de bu görüş Kurul çoğunluğu tarafından benimsenmemiştir.
Hâl böyle olunca yerel mahkemece Hukuk Genel Kurulunca da benimsenen Özel Daire bozma kararına uymak gerekirken önceki kararda direnilmesi usul ve yasaya aykırıdır.
Bu nedenle direnme kararı bozulmalıdır.
S O N U Ç : Davacılar vekilinin temyiz itirazlarının kabulü ile direnme kararının Özel Daire bozma kararında gösterilen nedenlerden dolayı 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun Geçici 3. maddesine göre uygulanmakta olan 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nun 429. maddesi gereğince BOZULMASINA, istek halinde temyiz peşin harcının yatırana geri verilmesine, kararın tebliği tarihinden itibaren 15 gün içerisinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere 06.11.2018 tarihinde yapılan ikinci görüşmede oy çokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY

Dava, davacıların murisinin paydaş olduğu taşınmazda 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uygulanması sırasında fazla kesilen DOP nedeniyle tazminat istemine ilişkindir.
Mahkemece idari yargının görevli olduğundan bahisle davanın usulden reddine karar verilmiş, 5. Hukuk Dairesince bedel takdirinin 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre yapılacağından, adli yargının görevli olduğu gerekçesiyle karar bozulmuş, mahkemece direnme kararı verilmiştir.
Dava, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca davacıların murisinin hissedar olduğu taşınmaza azami %40 DOP alınması gerekirken daha fazla kesildiği iddiasıyla tazminat davasıdır. Taşınmazda yapılan uygulamada, davalı idare tarafından 3194 sayılı İmar Kanununa göre DOP alındığı tartışmasız olup, davacı yasal sınır üzerinde düzenleme ortaklık payı alındığını ve zarar gördüğünü iddia etmiştir. Anayasa’nın 125. maddesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açık olduğu belirtilmiş, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2/1-b maddesinde idari eylem ve işlemlerden dolayı zarar görenlerin tam yargı davası açabileceği düzenlenmiştir. İdarenin işlemine karşı iptal davası da açılabilir. Davacı tazminat talep etmiştir. Davalı idare, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca işlem yapmış olup, kamu gücü kullanılarak, re’sen ve tek yanlı biçimde tesis edilen uygulama işlemlerinden kaynaklanan zararın tazminine ilişkin davanın 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2/1-b maddesinde yer alan tam yargı davası olduğundan, idari yargı görevlidir. Özel Dairece, Kamulaştırma Kanununa göre bedele ilişkin değerlendirme yapılacağından adli yargının görevli olduğuna dair gerekçeyle karar bozulmuş olup, eğer uygulanacaksa bedel değerlendirmesinin bu yasaya göre yapılacak olması, davanın tam yargı davası olmasını etkilemeyecektir. Uyuşmazlık Mahkemesinin 19.12.2011 tarih 2011/115 Esas, 2011/265 Karar sayılı kararı da aynı iddiayla açılan tazminat isteminin tam yargı davası olduğu ve idari yargının görevine girdiğine ilişkindir.
KARŞI OY

Yerel mahkeme ile Yargıtay özel dairesi arasındaki uyuşmazlık; 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesinin uygulanması sonucu fazla kesilen DOP nedeniyle açılan davada adli yargı yerinin mi yoksa idari yargı yerinin mi görevli olduğu noktasında toplanmıştır.
Dava, davacıların paydaşı olduğu taşınmazdan davalı … tarafından yapılan imar uygulamasında yasal sınırın üzerinde DOP alınması nedeniyle açılan maddi tazminat istemine ilişkindir.
T.C. Anayasası’nın 125/1-son maddesinde; idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu ve idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2/1-b maddesinde; idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, idari dava türleri arasında sayılmıştır.
Uygulama ve öğretide, kamu idarelerinin, kamu hizmetlerinin yürütülmesi sırasında kamu gücünü kullanarak tek yanlı irade açıklamalarıyla yapmış oldukları işlemlerin, idari işlem, herhangi bir işlem ya da karara dayanmaksızın gerçekleştirdikleri maddi faaliyetleriyle, görevleriyle ilgili hareketsizliklerinin de idari eylem olarak tanımlandığı bilinmektedir.
3194 sayılı İmar Kanununun 8/b. maddesinde: İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye Meclisince onaylanarak yürürlüğe girer.
Aynı kanunun 18. maddesinde; “İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re’sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkını geçemez.” hükümleri öngörülmüştür.
Bu maddi ve hukuki olguların açıklanmasından sonra somut olaya dönüldüğünde; davacıların paydaşı olduğu Kayseri ili Kocasinan ilçesi 620 ada 18 parsel sayılı taşınmazda 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesine göre imar uygulaması yapılmıştır. Davacılar 18. maddede belirtilen yasal sınırın üzerinde DOP alındığını ileri sürerek bu davayı açmışlar, davalı … ise, uyuşmazlık mahkemesi kararlarına göre, davanın idari yargı yerinde görülmesi gerektiğini ve fazla DOP kesintisi yapılmadığını ileri sürmüştür.
Yerel mahkemece; uyuşmazlığın 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesinin uygulanması sırasında fazla kesilen DOP nedeniyle tazminata yönelik olduğu, idarece kamu gücü kullanılarak re’sen ve tek yanlı biçimde tesis edilen uygulama işlemlerinden kaynaklanan zararın tazminine ilişkin davanın idari yargı yerinde görülmesi gerektiği gerekçesiyle davanın usulden reddine karar verilmiştir.
Gerçekten, davalı … 3194 sayılı İmar Kanununun 8. Maddesine göre; belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planlarını yapmaya veya yaptırmaya yetkilidir. Davalı bu yetkisine dayanarak aynı kanunun 18. maddesindeki usullere göre imar uygulamasını gerçekleştirmiş ve imara tabi tutulan taşınmazlardan DOP kesintisi yapmıştır. Davacıların talep ettikleri zarar da yapılan bu idari işleme dayandırılmış ve işlemi gerçekleştiren idareye husumet yöneltilmiştir.
Bu durumda, idarece kamu gücü kullanılarak, re’sen ve tek yanlı biçimde tesis edilen uygulama işleminden kaynaklanan zararın tazminine ilişkin bulunan davanın 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2/1-b maddesinde yer alan “İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları” kapsamında imar mevzuatı hükümleri çerçevesinde idari yargı yerinde çözümlenmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlık Mahkemesinin benzer olayda, idari yargının görevli olduğuna dair 9.12.2011 tarih ve 2011/115-265 sayılı kararı aynı mahiyettedir. Uyuşmazlık Mahkemesinin bu yoldaki kararları giderek kararlılık kazanmıştır. Ezcümle 7.10.2013 tarih ve 2013/1263-1464 sayılı kararında da aynı neden ve gerekçelerle idari yargının görevli olduğuna karar verilmiştir.
İş bu noktaya geldiğinde Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ve bu kararların bağlayıcılığı üzerinde durulmasında yarar vardır.
Uyuşmazlık Mahkemesi adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemeye yetkilidir (Anayasa m.158).
Uyuşmazlık Mahkemesi; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözmeye yetkili ve bu kanunla kurulup görev yapan bağımsız bir yüksek mahkemedir. (Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi Hakkında Kanun m.1).
Görev uyuşmazlığı çıkarma; adli ve idari bir yargı merciinde açılmış olan davada ileri sürülen görev itirazının reddi üzerine ilgili Başsavcı veya Başkanunsözcüsü tarafından görev konusunun incelenmesinin Uyuşmazlık Mahkemesinden istenmesidir (md.10/1). Görev itirazının yargı merciinde yerinde görülerek görevsizlik kararı verilmesi halinde, görev konusunun Uyuşmazlık Mahkemesince incelenebilmesi, temyizen bu kararın bozulmuş ve yargı merciince de bozmaya uyularak görevli olduğuna karar verilmiş bulunmasına bağlıdır (md.10/3).
Görev itirazında bulunan kişi veya makam, itirazın reddine ilişkin kararın verildiği tarihten, şayet bu kararın tebliği gerekiyorsa bu tarihten, itiraz yolu açık bulunan ceza davalarında ise ret kararının kesinleştiği tarihten başlayarak on beş gün içinde, uyuşmazlık çıkarılmasını istemeye yetkili makama sunulmak üzere iki nüsha dilekçeyi itirazı reddeden yargı merciine verir (md.12/1).
Yargı mercii, itiraz dilekçesi üzerine verdiği itirazı ret kararını kaldırarak görevsizlik kararı vermediği takdirde; yetkili makama sunulmak üzere kendisine verilen dilekçeyi, alınan cevabı ve görevsizlik itirazının reddine ilişkin kararını, dava dosyası muhtevasının örnekleyip birlikte uyuşmazlık çıkarma isteminde bulunmaya yetkili makama gönderir (md.12/3).
Uyuşmazlık Mahkemesine başvurulduğu resmi yazı ile kendisine bildirilen yargı mercii, görev konusunda Uyuşmazlık Mahkemesince bir karar verilinceye kadar davanın görülmesi geri bırakır (md.18/1).
Daha önce Uyuşmazlık Mahkemesince yargı mercii belirtilmemiş olan bir davada temyiz incelemesi yapan yüksek mahkeme, davanın, davaya bakan mahkemenin görevi dışında olduğu kanısına varırsa, incelediği kararı bozacak yerde, incelemeyi erteleyerek yargı merciinin belirlenmesi için Uyuşmazlık Mahkemesine başvurmaya karar verebilir (md.20).
Uyuşmazlık Mahkemesi, vereceği bütün kararların sonuçlarını ilgili Başsavcı ve Başkanunsözcüsüne, görev uyuşmazlığının çözümü için kendisine başvuran yargı merciine, kararı beklemesi için yazı yazılmış bulunan yargı merciine veya merciilerine uyuşmazlığın çözülmesi için başvurmuş olan kişilere veya makamlara hemen tebliğ eder.
İlgili yargı merciileri ile bütün makam, kuruluş ve kişiler; mahkeme kararlarına uyarak, geciktirmeksizin onları uygulamakla ödevlidirler (md.28/1-2).
Uyuşmazlık Mahkemesinin kararları kesindir. Başkanın uygun göreceği kararlar Resmi Gazete’de yayınlanır (md.29).
Görüldüğü gibi Uyuşmazlık Mahkemesi kararları kesin olup, ilgili yargı merciileri ile bütün makam, kuruluş ve kişiler mahkeme kararlarına uyarak, geciktirmeksizin onları uygulamakla ödevlidir.
Somut olayda, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesinin uygulanması sonucu fazla kesilen DOP nedeniyle maddi tazminat istenmiştir. DOP kesintisi İmar Kanununun 18. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak davalı … tarafından tek taraflı bir idari işlemi ile gerçekleşmiştir. İdarece kamu gücü kullanılarak re’sen ve tek taraflı biçimde tesis edilen uygulama işlemlerinden kaynaklanan zararın tazminine yönelik davanın, tam yargı davası olarak idari yargı yerinde görülmesi gerektiği her türlü izahtan vareste bulunmaktadır.
Esasen bu durum, Uyuşmazlık Mahkemesinin az yukarıya alınan istikrarlı kararları ile kesinlik kazanmıştır. Anılan mahkeme kararlarının somut olay bazında kesin olması da sonuca etkili bulunmamaktadır.
Zira; sayın çoğunluğun vardığı sonuç görev uyuşmazlığını nihai olarak çözmemektedir. HGK kararının bu şekilde kesinleşmesi halinde, davalı idare az yukarıda açıklanan 10. ve 12. maddelerdeki prosedürü işleterek olumlu görev uyuşmazlığının çıkarılmasını sağlayacak, dosya Uyuşmazlık Mahkemesi önüne gelecektir. Uyuşmazlık Mahkemesi herkesce bilinen istikrarlı kararını verecek ve adli yargının görevlilik kararı kesin bir biçimde kaldırılacaktır. Dava bundan sonra idari yargıya taşınacak ve orada görülüp sonuçlandırılacaktır.
Oysa, hâkim Türk kanunlarını re’sen uygular. Mahkemelerin görevi ancak kanunla belirlenir. Kıyas ya da içtihadî yolla görev hususu belirlenemez. Görev kamu düzenini ilgilendiren kurallardan olup, yargılamanın her aşamasında istek üzerine ya da re’sen gözetilmesi gerekir.
Bu nedenlerle; yerel mahkemenin somut olayın çözümünde görevli yargı yerinin idari yargı olması nedeniyle verdiği usulden ret kararı usul ve yasaya ve Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrarlı kararlarına uygun düştüğünden ONANMASINA karar verilmesi gerekirken, aksine düşüncelerle bozulmasına dair sayın çoğunluğun görüşüne katılamıyorum.

KARŞI OY

Dava, İmar Kanunu 18.madde uygulamasıyla fazla DOP kesintisi yapıldığı iddiasıyla açılmış tazminat davasıdır.
Yerel Mahkemece 2577 sayılı Yasanın 2/1-b.maddesi gereğince uyuşmazlığın çözümünde görevli yargı yerinin idari yargı yeri olduğu gerekçesiyle görev yönünden davanın reddine karar verilmiş, Yargıtay 5. Hukuk Dairesince, “3194 sayılı İmar Kanunu’nun 17/son maddesine göre bedel takdirleri ve bu bedele itiraz şekilleri 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine tabidir. Bedele ilişkin değerlendirme de bu Kanun hükümlerine göre yapılacağından Aynı Yasanın 37.maddesi uyarınca adli yargı yeri görevlidir.” gerekçesiyle bozulması üzerine yerel Mahkemece önceki kararda ısrar edilmiştir.
Hukuk Genel Kurulu önüne gelen uyuşmazlık, söz konusu davanın çözümünde görevli yargı yerinin neresi olacağıdır.
Uyuşmazlığın İmar Kanunu’nun 18.maddesi uygulamasından kaynaklandığı açıktır. Söz konusu imar uygulamasının yasaya aykırı olduğu iddiasıyla imar işleminin iptali isteğiyle dava açılsaydı bu davanın idari yargı yerinde çözümleneceği hususunda duraksama yoktur. Aynı uygulamanın (idari işlemin) sonucu, iptal değilde tazminat istenmesi nedeniyle somut tartışma çıkmıştır. Halbuki 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1-b maddesi çok açık bir şekilde “İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılacak tam yargı davaları,” demek suretiyle bu tür uyuşmazlıkları idari dava türlerinden saymıştır.
Kamulaştırma Yasasının idari yargı yerince uygulanmasına engel bir düzenleme de bulunmamaktadır. Bu nedenle Özel Dairenin bu yöne ilişkin görüşüne de katılmak mümkün değildir.
Eğer somut uyuşmazlık, idarenin 18. madde uygulaması sonucu kamuya ayrılan alanlardan olsa ve buraya fiili el atma olmasaydı hiç şüphesiz adli yargı yeri görevli olacaktı, bu halde dahi fiili el atma bulunmaması (hukuki el atma olması) halinde idari yargı görevlidir.
Somut olay ile bire bir örtüşen Uyuşmazlık Mahkemesinin 2011/115Esas, 2011/265 Karar sayılı 19.11. 2011 tarihli kararında da bu tür uyuşmazlıklarda idari yargı yerinin görevli olduğu belirtilmiştir.